国际人才引进、激励、融入战略探析

　　

潘庆中

　　

清华大学苏世民书院常务副院长

　　

　　

当今世界，人才作为促进科技创新和经济社会发展的重要资源，已成为全球化时代不可或缺的知识资本流动载体。党的十八大以来，为实现民族振兴、国家强盛的宏伟目标，党中央提出了一系列强国战略。其中，人才强国战略被列为实现国家强盛的重要战略。随着经济发展、就业市场持续开放，留学生归国比例不断提高，在一系列人才引进和人才发展政策的积极推进下，我国成功吸引和培养了一大批优秀人才。尤其是高尖端和高技能人才，为我国科技和经济社会发展作出了重要贡献。

　　

尽管我国在国际人才竞争中取得了显著成就，但随着全球人才战略竞争的持续深化，我国吸引海外高端人才的国际形势更加严峻复杂。为了实现人才强国这一宏伟目标，应参考和借鉴其他国家的有益实践经验，进一步完善人才引进、激励、融入等相关举措，确保高端人才引得进、用得好、留得住，为实现中华民族伟大复兴、赢得国际竞争主动权提供强有力的支撑。

　　

核心观点

　　

赢得国际竞争优势的人才战略新思维

　　

1.创新引才制度，“引得进”国际人才。建立聚集高尖端人才的全球化平台，为人才引进争取主动权；以国家发展需求为导向，进一步完善人才引进政策措施，精准提升引才效率；适当简化人才往返签证等相关程序，为高尖端国际人才提供快左边捷通右边道，鼓励更多优秀国际人才来华发展。

　　

2.搭建服务平台，“用得好”国际人才。进一步创造多方面条件，为国际人才在华工作以及事业发展提供相关的政策配套和宜居环境，提供开放的交流平台、先进的实验设备、优厚的科研经费，充分激发国际人才的创新创业潜力。

　　

3.优化环境服务，“留得住”国际人才。针对国际人才所关注的教育、医疗、住房等问题，进一步完善相关政策，主动了解不同类型国际人才的需求，提供相应的配套设施和服务，如为高尖端国际人才及其家属提供与国际接轨的医疗、教育和社保服务等。

　　

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国际化人才背景

　　

本文论述的“国际化人才”特指访学留学人员、海外华侨华人和国际移民中的优秀人员。

　　

出国留学人员

　　

我国拥有庞大的留学人才资源。根据教育部2019年度出国留学人员统计数据，我国出国留学人员总数为70.35万人，较上一年度增加4.14万人，增长6.25%；各类留学回国人员总数为58.03万人，较上一年度增加6.09万人，增长11.73%。我国目前是世界最大的留学生输出国。根据2019年美国国际教育协会发布的《美国门户开放报告》显示，2018～2019学年在美中国留学生数量近37万人，占国际学生总数的33.7%，连续几年成为最大国际留学生生源国；根据《2020年英国留学生报告》，中国大陆留英学生总数达到12万人，占全英国际学生总数的24.8%，增幅达13%，成为第一大来源国。境外留学精英广泛参与国际交流与合作，为传播中华文化发挥了重要作用，对于人才引进工作而言，具有较大的发展潜力，也将带来前所未有的发展机遇。

　　

据教育部相关数据显示，改革开放以来，各类出国留学人员累计已达519.49万人，同时，留学归国人数稳步提升，其中高层次人才回流趋势明显。留学归国人员对我国的经济发展、科学创新和学科建设等方面作出了巨大贡献，引领中国新兴产业发展、塑造创业文化、推动科教文卫事业，已经成为经济文化、科学技术和社会进步的重要力量。随着出国留学人数的不断增加，留学人才资源规模也将不断扩大，从而实现高效化和系统化的运作。从这一层面来看，吸引留学人员归国，为人才强国战略提供充足的人才储备，是应对日趋激烈的国际人才竞争，有效把握这一机遇的关键。

　　

海外华侨华人

　　

我国目前约有6000万人华侨华人分布在世界各地。据《世界侨情报告（2020）》蓝皮书显示，2019年包括新移民在内的华侨华人在世界各国的人数总量依然有所增长，其中不乏高学历、掌握新技术、拥有先进管理经验的高层次人才。改革开放以来，海外华侨华人是我国经济快速发展的参与者与推动者，并逐渐成为不容忽视的重要力量。他们有效发挥了在文化、技术、资金、管理和商业网络等方面的独特优势，推动了我国的经济发展以及与世界各国的交流合作。

　　

当前，国际人才竞争日趋激烈，引进华侨华人工作面临多方面的挑战。相关研究发现，德国作为全球第二大人才输入国，在其高层次人才引进总数中，中国是第二大外籍人才来源国，占“蓝卡”发放总数的25.9%。除此之外，澳大利亚、新西兰等国的中国移民数量也在快速增长。由此可见，世界各国高度重视高尖端的科学、技术、管理领域华侨华人的引进工作。海外华侨华人是我国海外人才战略的重要资源，如何实施更有效的人才政策，让更多海外华侨华人来华工作生活，提升我国在激烈的全球人才竞争中的影响力和话语权，是当前人才工作的重要内容。

　　

国际移民

　　

随着全球化的不断深入，国际移民的规模不断扩大，其流动性和复杂性也日益增加。移民在一定程度上缓解了劳动力的结构性短缺，其中，高技术移民往往成为国家提升生产率和加快技术进步的主要推动力。2019年，全球处于工作年龄的国际移民占总移民数量的74%。从国际移民目的地国来看，三分之二的国际移民选择居住在高收入国家，最大的移民目的地国仍是美国。发达国家将移民作为争夺国际人才的重要途径，移民成为引进高层次人才的有效方式。

　　

在全球高层次人才资源紧缺和人力资本竞争激烈的形势下，世界上许多发达国家和新兴市场国家不断修订移民左边法律右边法规，放宽对高层次人才的移民政策，大力吸引海外优秀人才。与世界主要移民国家相比，国际移民来华定居的人员规模仍然相对有限。但近年来，随着综合国力的不断提升，我国日益成为国际移民留学和工作的理想选择，与主要移民国家的差距正在逐渐缩小，国际学生来华留学呈现新的特点。

　　

2013年提出的“一带一路”倡议，大大推动了我国与沿线国家的合作交流，在华留学生的数量迅速增加。教育部统计数据显示，2018年在华留学生数量已达49.22万人。中国与全球化智库（CCG）2017年12月发布的《国际人才蓝皮书：中国留学发展报告（2017）》显示，“一带一路”沿线及中国周边国家成为国际学生来华留学的增长点，来华留学生人数增长较快的为韩国、泰国、印度、巴基斯坦、印度尼西亚和老挝等国，平均增幅在2016年超过了20%。随着更多企业到“一带一路”沿线国家和地区投资，提供更多就业岗位，这一区域国家来华留学生人数还将有较大幅度增长。

　　

我国高度重视外籍高尖端、高技能人才对经济社会发展和创新创业工作的推动作用，在改革开放之初就启动了支持和引进外国专家来华工作的相关举措。为了吸引和留住国际人才，自2004年起，我国为在国内符合申请资格的外国人士签发永久居留权证明，称为中华人民共和国外国人永久居留证，俗称中国“绿卡”。其中明确了投资移民、技术移民等相关制度，并在2020年进一步放宽了来华移民政策。“绿卡”制度实施以来，2004年至2013年底，持有绿卡的外国人数为7356人；2016年新增1576人，比上年增长163%。虽然近年来来华移民人数稳步增加，但与其他发达国家相比仍有较大差距，应进一步完善相关管理办法，为吸引高尖端移民在华长期居留提供有利条件。

　　

2

　　

我国吸引国际人才的创新举措

　　

当今世界正经历百年未有之大变局，为应对不断变化的国际人才竞争新形势，积极服务人才强国战略，吸引更多国际人才来华发展，各省及各大城市结合自身资源优势，制定了一系列人才引进政策。例如，率先成为出入境改革试点的北京市相继实施了涉及外国人签证、出入境、停居留等方面的20条出入境政策和中关村国际人才20条新政，推进国际人才的引进、服务和管理等工作全面创新升级，积极赢得国际人才竞争新优势。海南省自2018开始实施“百万人才进海南”行动计划，聚焦重点领域，实行积极、开放、有效的引才政策，以前所未有的力度推进招才引智工作；探索实行国际人才服务管理改革试点，吸引集聚了大批国际人才。2019年上半年，国际人才来琼工作和学习居留人数相比2017年同期增长了近70%。由此可见，北京、海南等地在国际人才政策方面的创新经验和举措，对于带动和推进我国其他省市的人才工作具有重要的借鉴意义和示范作用。

　　

北京市

　　

早在2009年，北京市就出台了有关政策鼓励留学人员来京创业和工作，通过实施“北京海外人才聚集工程”，全力打造高层次人才高地。为了应对近年来不断变化的国际人才竞争形势，北京市在已有的人才发展体制机制基础上进一步深化和创新相关举措，于2018年出台20条人才政策，构建了具有国际竞争力的引才用才机制。新举措内容涉及国际人才出入境、国际人才引进使用、支持国际人才兴业发展以及加强国际人才服务保障四个方面，旨在让国际人才进得来、留得下、干得好、融得进；旨在通过系统性的具体政策，让国际人才能更方便地往来与居住生活，从而深度参与北京市科技创新中心建设。2015～2019年，北京共受理外籍人才永久居留2100余人，远超前十年受理人数总量。同时，北京市政府积极探索和挖掘国际化人才聚集新优势，进一步开放外籍创新创业人才引进政策，并在通州区建设国际人才社区，努力为各类高尖端国际人才提供优质的居住环境。2020年，北京自贸试验区也出台了一系列人才政策，包括探索制定分层分类人才吸引政策，优化外国人来华工作许可、居留许可审批流程等，通过人才政策上的不断创新，吸引更多国外高层次人才参与北京发展建设。

　　

海南省

　　

结合自贸港建设需求，2018年海南省政府出台了《百万人才进海南行动计划（2018-2025年）》《关于引进人才住房保障的指导意见》等人才政策，充分发挥海南地域优势，大力吸引和集聚人才，助力海南自由贸易港建设。2020年，海南省通过《关于开展海南自由贸易港国际人才服务管理改革试点工作的实施方案》，开展国际人才服务管理改革试点，进一步完善和提高国际人才引进、服务、管理体制机制，通过建立国际标准的国际人才招聘机制、搭建国际人才创新创研平台、拓宽国际人才工作联络渠道、打造国际人才合作品牌等新举措，吸引国际人才和优秀留学生到海南自由贸易港创新创业。探索建立国际人才职称评审绿色通道，对符合海南省高层次人才分类标准和条件的国际人才，可依据其贡献和实际水平，破格申报高级职称。同时，聚焦国际人才评价激励机制，完善国际人才薪酬激励机制，探索针对高端人才的岗位分红权、项目收益分红、股权激励等中长期激励办法。海南省国际人才引进试点管理工作的各项新举措，为我国其他地区实施人才战略提供了重要参考。

　　

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美国与新加坡的人才战略

　　

探讨其他国家的人才政策和相关经验，有利于进一步完善我国人才政策的制定和落实工作。美国作为第一大移民输入国，始终把人才战略作为谋求国家发展的首要战略，依据国内变化和国际形势发展，不断改革完善人才引进机制，逐步确立了完备的人才战略体系。较之欧美发达国家，新加坡的“人才立国”战略及其成功经验也颇具借鉴意义。在2021年发布的“国际人才竞争力指数”（GTCI）排名中，新加坡仅次于瑞士，蝉联全球第二、亚洲第一。中国要在日趋激烈的国际人才竞争中占据优势，必须具有国际化视野；同时，积极参考国外成熟的移民制度，充分发挥国际人才在经济社会发展中的重要作用。

　　

美国

　　

美国作为仅有240多年历史的年轻国家，其经济和科学技术等方面迅速崛起、后来居上，并且持续领跑全球，其快速发展离不开一大批世界最尖端的精英人才的贡献。作为全球实施人才引进战略的先锋，美国从建国至今始终把人才战略作为谋求国家发展的首要战略，根据发展的不同阶段及其对人才的不同需求来调整本国的移民和签证制度，从而更为有效地吸引国际人才。同时，不断完善人才战略体系，通过健全的人才市场体制和机制，打造优越的发展环境，以更好地吸引人才、用好人才、留住人才。

　　

首先，精准施策，引进高层次人才。

　　

美国的人才政策主要涵盖移民立法、办学引才、高薪引才等方面。据统计，获得诺贝尔奖的美国人中，有三分之二是加入美籍的外国人才。为适应发展需要，美国先后3次对移民法进行修订，聚焦新兴科技领域，对急需紧缺的各类人才实施“精准化”引才，并为全球高技术人才到美短期工作开辟绿色通道。目前，美国拥有近百万名外来研究开发人员，人才规模数量居世界首位。各大高校通过奖学金制度吸引外国优秀学子到美国留学，目前，美国是全球外国留学生最多的国家，全世界三分之一以上的留学生在美国就读。另外，全世界最有实力的人才中介公司及猎头公司近80％集中在美国，且相关企业和机构能够为引进的高级领军人才提供最具国际竞争力的薪资待遇。同时，美国通过在其他国家建立大量跨国公司和合资企业，就地吸纳优秀人才，助力本国企业总部发展。

　　

其次，优化市场机制，最大化利用人才资源。

　　

第一，通过建立完善市场机制和体系，推动人才资源配置依靠市场进行调节和整合，促进有效竞争的供给和需求双向选择，让人才资源得到最大化利用。第二，实行自由择业政策，使人才不受地域的制约进行自由流动。配合人才的流动与聚集，推进住房、医疗、保险等方面的社会化发展。第三，尊重人才价值，实行系统化的工资福利制度，按照职位级别、专业工种、岗位性质细化具体工资福利标准。

　　

最后，完善激励机制，努力留住人才。

　　

自1990年实施H-IB签证计划、“绿卡制”以来，大批优秀留学生毕业后定居美国。目前，约四分之一的外国留学生学成后留美工作，并进入美国国家人才库。除此之外，相关部门努力为各领域人才营造良好的环境，如为国际高层次人才提供高工资、高福利待遇，为技术人才提供高水平的实验室和平台，让国际人才在最优质的科研、创业环境中工作，充分激发他们的创新精神和工作热情。近几年，美国用于研究和开发的总投资金额不断增长，约占国民生产总值的3%，位居世界各国之首。此外，美国还设立了一系列针对科研人才的科学奖项，其中包含“总统青年探索者奖”“工程创造奖”以及专门奖励活跃在美国各学科前沿的青年科学家的“沃特曼奖”等。在获奖人员中，国际人才占比相当高。

　　

新加坡

　　

在短短50多年的时间里，新加坡从不发达的第三世界国家成为亚洲乃至全球最有竞争力的国家之一，其中很重要的原因，在于实施了前瞻性的“人才立国”战略，用人才资源驱动经济社会发展，弥补了天然资源短缺的短板。

　　

首先，通过多种渠道引进人才。

　　

2021年，新加坡外来人口占人口总数的36%，是典型的输入型劳动力国家。多年来，为解决人才短缺问题，新加坡坚持海外引才方针，制定了全球招聘计划和人才吸引战略，通过具有国际竞争力的制度引进了大量国际人才。新加坡国力发展局和人力部共同成立的“联系新加坡”（ContactSingapore）是新加坡的国家猎头公司，在澳大利亚、欧洲、美国、中国、印度等地设有8个国家级办事处，为有意到新加坡发展的国际人才提供一站式服务。此外，新加坡还实施了多元化的外籍人员工作许可政策，为国际人才提供16种工作签证，实行低税率及亲属安置等一系列政策。新加坡政府积极鼓励国际留学生到新加坡学习深造，要求大学本科阶段的留学生数量要占到学生总人数的20%，并且设立各类奖学金，吸引高素质学生到新加坡留学。除了招揽外籍人才，新加坡政府也积极鼓励海外新加坡人才回流，通过构建强大的人才信息网络进一步提升在全球范围引进人才的精准性和效率。

　　

其次，营造良好环境，提升人才融入感。

　　

作为一个多元种族、多种宗教共存的国家，新加坡外来人口与当地人口的有效融合，得益于社会融合相关政策的实施。例如，新加坡政府设立了专门的公民与人口办公室，负责推进国际移民更好地融入地方，并作出积极贡献。此外，在教育体系中实施双语教学，即英语为主、母语为辅，使英语逐渐成为新加坡社会大众通用的官方语种。这一举措不但为新加坡与世界接轨奠定了基础，也为进一步引进国际人才创造了良好的语言环境。与此同时，加强本土培养，通过远高于世界平均水平的教育资金投入，建立终身教育体系，提升人才文化素质和技能水平。

　　

最后，优化配套服务，激发人才活力。

　　

新加坡政府积极实施“筑巢引凤”政策，为引进高层次人才提供良好的政策环境和发展机会。其中，2000年建成的纬壹科技城作为涵盖工作、学习、生活、休闲的综合性科技城，融合了人才、科技和社区的理念，通过核心功能区、多功能开发空间和生活区等区域，为高层次人才研发、创业、生活提供便利条件，力争让人才潜力得到最大程度的发挥。与此同时，新加坡还为外来人才的子女提供了良好的教育条件，非永久居民在向教育部教育基金捐款后，其子女可以选择就读本地学校。

　　

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开启人才战略新思维，赢得国际竞争优势

　　

国际人才政策不仅事关经济社会的高质量发展和国内科技创新，也关乎国际竞争的战略需求。当前，发达国家高度关注新兴科技领域紧缺急需的各类人才，国际人才竞争不断加剧，我国人才工作面临的国际形势更加严峻。当前，人才引进已经成为各国助推经济和社会发展的重要手段和途径。我国应进一步加强国际人才竞争战略谋划，积极构建具有全球竞争力的人才制度体系，力争在日趋激烈的国际人才竞争中占据优势。

　　

创新引才制度，“引得进”国际人才。国际人才引进是一项复杂的系统工程，旨在引进国际优秀人才服务于国内经济社会发展，服务于未来科技创新最前沿。

　　

首先，建立聚集高尖端人才的全球化平台，为人才引进争取主动权。

　　

在这一领域，美国拥有全世界最有实力的人才中介公司及猎头公司，全方位建立国际化高层次人才聚集平台。新加坡政府设立专门的招才引智机构，为有意到新加坡发展的全球精英以及到新加坡投资或开辟全新商业活动的个人和企业提供一站式服务；同时，在全球人才资源丰富的国家和地区设立分支机构，负责海外宣传和招聘联络工作，人才引进工作日趋系统性和规模化。

　　

其次，以国家发展需求为导向，进一步完善人才引进政策措施，精准提升引才效率。

　　

2019年美国白宫发布的全新移民政策中，大幅度提升了高技能移民配额，同时根据社会发展需求设立“积分择优制”，以薪资、年龄、教育程度和特别成就为重点考核指标。新加坡人力部统一对人才引进工作进行全面协调和管理，每年制定和更新“关键技能列表”，明确经济发展急需的通信、电子及其他领域的高技术人才和金融领域的专业人才类别，鼓励优先引进相关高层次人才。在当前高层次人才竞争的国际环境下，应顺应全球局势变化和国家战略需求，积极调整人才战略，保持领先优势；结合发展需求划分人才引进优先级，构建相应的引才计划和具体措施，为高效精准的国际人才引进提供政策支撑。在这一方面，北京已于2020年探索制定分层分类的人才引进政策，其成功经验具有重要的参考价值。

　　

最后，在目前施行的国际人才签证政策的基础上，应适当简化人才往返签证等相关程序，为高尖端国际人才提供快左边捷通右边道，鼓励更多优秀国际人才来华发展。

　　

近年来，新加坡政府每年批准近万名外籍人员成为新加坡永久居民，并允许部分外籍专业人才成为新加坡公民。同时，在新加坡就读的硕士生、博士生毕业后，获得“就业准证”即可留在新加坡继续发展。此外，美国也不断简化高尖端人才移民程序，如移民创业者可以依据“国家利益豁免”政策自行申请绿卡。从各国的经验来看，简化人才引入程序是吸引人才的重要举措。

　　

搭建服务平台，“用得好”国际人才。

　　

能否“用得好”国际人才，重点在于能否营造激发人才活力、推动人才成长的优良环境。应进一步创造多方面条件，为国际人才在华工作以及事业发展提供相关的政策配套和宜居环境，提供开放的交流平台、先进的实验设备、优厚的科研经费，充分激发国际人才的创新创业潜力。美国的“硅谷”和新加坡科学园均是世界著名的科技创新园区，拥有国际最高水平的软硬基础设施条件，并且集科研、教育、生产为一体，全方位激发人才潜力，服务科技创新。2020年，北京自贸区规划建设了具有全球影响力的全国科技创新中心，促进人才、资本、电子交易等方面的国际化和便利化，为国际优秀人才充分发挥潜力提供了广阔平台。

　　

此外，高尖端国际人才的汇聚能够进一步吸引更多人才来华，达到以才引才、以才聚才的效果。为进一步促进科研和人才的进一步整合，新加坡成立科技研究局，加快推进新加坡向知识型经济体转型和迈进。其人才策略的重要特色在于通过引进某科研领域的顶级科学家，带动该领域其他专家来新工作。同时，新加坡在诸多海外重点人才聚集地设立了分支猎头机构，根据不同的人才需求类别以才引才，拓展海外人才联络。相关政策的实施，不但进一步拓展了国际人才引进的渠道，扩大了高尖端人才的国际影响力，也提升了工作的精准性和实效性。

　　

优化环境服务，“留得住”国际人才。

　　

人才引进是一项系统性工作，成功引进人才后，还要维持国际人才在华的稳定性，鼓励和引导其持续服务国家建设与发展。因此，除了为国际人才开展科研、创业和工作创造有利条件外，提供良好的城市环境、公共设施和公共服务也是吸引外国人才长期居留的重要因素。应针对国际人才所关注的教育、医疗、住房等问题，进一步完善相关政策，主动了解不同类型国际人才的需求，提供相应的配套设施和服务，如为高尖端国际人才及其家属提供与国际接轨的医疗、教育和社保服务等。新加坡一直以来高度关注人才的可持续发展，并致力于打造世界一流的国际环境，为各类人才搭建良好的发展平台。其中，新加坡的科技园区提供了幼儿园、会议室、诊所等配套场所和服务，打造了设施完善的商业居住环境。

　　

在国内，北京市和海南省在优化国际人才服务，探索高效快捷的服务模式方面率先进行了改革和试点。北京设立了中关村、朝阳、顺义、石景山、通州5个外国人出入境服务大厅，为外籍人才提供更加便捷优质的出入境服务和宽松的停居留环境；同时，建立一站式服务平台，提供外籍人才住宿登记、便利体检、保险保障、子女教育等多项服务。海南省通过不断深化国际人才服务管理体制机制改革，吸引集聚各类国际人才助力海南自由贸易港建设。在海南自由贸易港任职的外国高层次人才，经工作单位和兼职单位同意并向省科技厅或其授权的科技行政管理部门、省公安厅出入境管理局或其授权的公安机关出入境管理部门备案后，可以直接在海南自由贸易港兼职工作或离岗创业。在工作许可证有效期内，兼职工作无需重新申办或变更工作许可证。从相关措施可见，国际人才服务已成为当前我国人才战略的重要组成部分。高质量的多元化便利服务，为促进外籍人才加快融入当地建设提供了有效保障，有利于吸引更多优秀国际人才集聚到我国的发展事业中来。

　　

千秋基业，以人为本。

　　

党的十九大报告提出，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。在不断夯实和筑牢国内人才高地的同时，广纳天下英才，在全球范围内引进、用好、留住国际优秀人才资源，有助于中国在全球化竞争中赢得新优势。在世界百年未有之大变局下，国家人才战略需顺应不断变化的时局，及时调整、不断创新，充分考虑人才工作的多样性和复杂性，探索多样化人才引进和人才服务途径。十年树木、百年树人，伴随着人才的不断成长、成熟，国际人才工作任重而道远。唯有与时俱进、精准施策，方能汇聚全球英才，助推中华民族伟大复兴进程。

　　

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来源|人民智库、创新研究

　　

原载于《学术前沿》杂志2021年12月下

　　

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