居转户政策将松动？上海户改未来覆盖2亿外来人

　　居住证制度今年要全面落实，全国28个省区市已经拿出了户籍改革的具体方案。国家发改委方面透露，“十三五”期间，大概有2亿城市外来人口将领到居住证。背后牵动的公共服务资源配置才是真正的硬骨头。

　　接近国家发改委的专家把话说得很明白：督促各省市严格遵照国务院《居住证暂行条例》来制定本地管理办法，落实中绝不打折扣。从去年12月条例颁布到现在，河北、吉林、天津、江西、甘肃等地已经陆续出台并实施了本地细则。逐个对比下来会发现，各省提供的公共服务和便利范围，普遍比国家版条例有所扩大。

　　但居住证制度真要完善起来，可不是发张证就了事。它跟教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障这些领域的改革都得衔接上。这位专家也承认，这需要国家发改委甚至更高层面强有力的推动，单靠一个部门根本推不动。

　　推居住证最核心的目的，是通过登记方式把城市流动人口管起来，再往深里说，是逐步实现农民工市民化。“十三五”规划纲要定的目标是户籍人口城镇化率达到45%，现在大概40%，五年要提高5个百分点，相当于要让1亿人在城镇落户，真正转为城市户口。而在这1亿落户人群之外，到2026年城市里大概还有2亿农业转移人口需要安置。今年要全面落实居住证制度，对准的正是这部分人。

　　这里有个关键点容易被忽略。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧指出，《条例》第三条写得很清楚，居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的“证明”。请注意，“证明”不等于“保障”。

　　拿到了居住证，不等于就能和当地市民一样，真正同等享受到基本公共服务的权利。他的判断更直接：现在很多大城市，尤其是特大城市都在筑“土围子”，在户籍政策上想“割据一方”，排挤所谓“低素质人口”。这种地方保护思维，预计会影响居住证制度的有效实施。

　　从已出台的各地办法来看，居住证的“含金量”确实有差异，但整体都在条例基础上做了加法。河北省给出了8项基本公共服务加8项办事便利，江西则是7项基本公共服务加8项办事便利，都比国家版规定的6项服务、7项便利要多。

　　大多数专家把居住证制度看作户籍改革的突破口。全国人大财经委副主任委员辜胜阻就认为，这是一种普惠制度，对北上广这样的特大城市，可以靠居住证倒逼政府为外来人口做好公共服务配置。中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟也觉得，户籍改革没法一步到位，通过设立门槛并不高的居住证制度，能让中国朝着基本公共服务均等化迈出重要一步。

　　但也有人不这么看。中国经济体制改革研究会研究员李昌平认为，从暂住证变成居住证，仍然是“换汤不换药”，背后的实质问题还是附着在户籍上的福利待遇差别太大。只有真正破除户籍藩篱，消除地域间的福利差距，才能解决根本问题。

　　这套制度其实很早就在试水了。早在2002年上海就开始推居住证，当时主要面向本科以上学历或有特殊才能的国内外人员。之后深圳、成都、武汉、西安等大城市也陆续跟进，初衷都是为了吸引高技术人才。

　　随着越来越多城市推行，中央逐步认可了它的优势。现在的思路是，把居住证作为户籍改革的过渡性政策，建立与居住年限、社保缴费等条件挂钩的基本公共服务提供机制，最终目标是剥离户籍承载的各种福利，回归管理住户人口基本信息的户籍制度本位。

　　但就眼下来说，持有居住证和拥有城市户口之间，福利待遇还是差了一大截。唐钧、李昌平等学者认为，这实质上仍然存在身份歧视。接近国家发改委的专家对此的解释是，居住证制度只是户籍改革和城镇化进程中的权宜之举，但在当前的情况下，既定户籍制度不可能短期内完全废除，因此以居住证加积分落户作为过渡，还是十分必要的。

　　中国人民公安大学治安学院教授伍先江也认为，一拿到居住证就完全享受城市福利不现实，各地要结合实际情况，不断创造条件逐步实现。这意味着，下一步推进居住证制度，还涉及与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。

　　中央层面已经在做一些安排了。比如义务教育方面，从今年1月1日起，中国建立城乡统一的义务教育经费保障机制，最大的亮点是“钱随人走”，核算下来大约有1300万进城务工人员随迁子女会直接受益。

　　居住证制度的推进，本质上是在和附着于户口上的利益格局博弈。各地落实的力度和诚意，决定了这张证最终能承载多少真实的公共服务。当政策讨论深入到具体领域的改革衔接时，涉及的条件关联和政策理解偏差，恰恰是专业服务能够协助申请人梳理清楚的地方。这也是凡图落户咨询在日常案件中反复遇到的情况——很多细节，光看文件未必能摸准执行层面的分寸。

　　对每一个关注户籍政策走向的人来说，与其盯着“居住证能不能变成户口本”这个问题，不如先看懂你所在城市的居住证现在到底能兑现什么。政策的门开着，门槛怎么跨，得一条条看清楚。

• 我已了解，申请上海积分
• 还不清楚，在线咨询